摘要：在我國PPP實踐中，國有企業(yè)是社會資本的主體，民營企業(yè)參與率不高。究其原因，與民營企業(yè)自身對PPP項目投資業(yè)務(wù)不熟悉有關(guān)。結(jié)合民營企業(yè)投資PPP項目的主要流程，闡述民營企業(yè)投資PPP項目的市場進(jìn)入路徑、供應(yīng)實施路徑和市場退出路徑，以提高民營企業(yè)投資PPP項目的能力。
關(guān)鍵詞：民營企業(yè)；PPP項目；市場進(jìn)入；供應(yīng)實施；市場退出
1 引言
采用公共部門和私人部門合作（PPP）模式，是為了利用市場力量，發(fā)揮私人部門的專業(yè)優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品及公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化。不同國家和國際組織對其定義均存在程度不等的差異。我國財政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》的定義：“政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系……”。根據(jù)《PPP項目合同指南（試行）》，社會資本是指依法設(shè)立且有效存續(xù)的具有法人資格的企業(yè)，包括民營企業(yè)、國有企業(yè)、外國企業(yè)和外商投資企業(yè)。但本級人民政府下屬的政府融資平臺公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會資本方參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項目。因此，我國推行的PPP模式中的社會資本和西方的私人部門不同，不僅包括民營企業(yè)、外國企業(yè)、外商投資企業(yè)，還包括國有企業(yè)。
在我國PPP實踐中，國有企業(yè)是社會資本的主體，私人資本的比例明顯低于國有企業(yè)。根據(jù)財政部《全國PPP綜合信息平臺項目庫第10期季報》，截至2018年3月末，1009個國家示范項目已簽約落地843個，簽約社會資本共1449家，其中國有企業(yè)790家，占54.5%，民營企業(yè)567家，占39.1%。和國有企業(yè)相比，民營企業(yè)的參與率不高。全國工商業(yè)聯(lián)合會認(rèn)為民營資本參與PPP項目積極性不高的原因在于民營資本未享受與國有資本同等待遇，部分PPP項目在執(zhí)行過程中變成為國有企業(yè)“量身訂做”，融資門檻過高；建議降低民營企業(yè)準(zhǔn)入門檻，加大對民營企業(yè)的融資政策扶持，為PPP項目更公開透明提供政策性保障等措施。以上建議在一定程度上有利于提高民營企業(yè)投資PPP項目的積極性。
但是，本研究認(rèn)為除了上述外部原因外，參與率不高還與民營企業(yè)自身對PPP項目投資業(yè)務(wù)不熟悉有關(guān)。當(dāng)前有關(guān)PPP的法規(guī)文件都是從政府角度制定的，大多數(shù)研究側(cè)重于政府如何選擇社會資本，相比于具有國家及相關(guān)政府支持、天然具備資金和信息等多方面優(yōu)勢的國有企業(yè)，如何指引社會資本中占絕對多數(shù)的民營企業(yè)投資PPP項目，是一個值得探討的問題。本研究致力于民營企業(yè)投資PPP項目的路徑研究，從民營企業(yè)自身角度指引民營企業(yè)投資PPP項目，以提高民營企業(yè)的參與率。
2 民營企業(yè)投資PPP項目的主要流程
根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》，PPP項目操作流程分為項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行和項目移交五個階段。在此流程基礎(chǔ)上，本研究站在民營企業(yè)角度將以民營企業(yè)為主的社會資本投資PPP項目的主要流程分為市場進(jìn)入、供應(yīng)實施和市場退出三個階段，如圖1所示。
市場進(jìn)入階段主要包括民營企業(yè)的市場進(jìn)入準(zhǔn)備、PPP項目的發(fā)起、確定PPP項目的投資意向等環(huán)節(jié)；供應(yīng)實施階段主要包括民營企業(yè)的對PPP項目的供應(yīng)決策、PPP項目的供應(yīng)和PPP項目的實施等環(huán)節(jié)；市場退出階段主要包括民營企業(yè)退出PPP項目的形式分析、退出方式設(shè)計和項目正式移交等環(huán)節(jié)。
3 民營企業(yè)投資PPP項目的市場進(jìn)入路徑分析
市場進(jìn)入關(guān)系到民營企業(yè)對PPP項目的優(yōu)選，關(guān)系到民營企業(yè)在項目供應(yīng)實施、市場退出等階段的收益、風(fēng)險和有效退出等問題，因此，對市場進(jìn)入路徑進(jìn)行重點(diǎn)研究對民營企業(yè)投資PPP項目十分重要。民營企業(yè)投資PPP項目的市場進(jìn)入路徑如圖2所示。
3.1市場進(jìn)入準(zhǔn)備
民營企業(yè)應(yīng)加強(qiáng)PPP項目的投資意識。通過在企業(yè)建立PPP項目投資管理部門，力推PPP項目相關(guān)工作；建立企業(yè)從高層到基層參加PPP項目培訓(xùn)的政策，鼓勵企業(yè)員工參與PPP項目培訓(xùn)；熟悉社會資本投資PPP項目的政策、法規(guī)和規(guī)范，熟悉PPP項目投資流程；認(rèn)識社會資本在PPP項目中的地位，積極發(fā)揮民營企業(yè)投資PPP項目的專業(yè)優(yōu)勢和主觀能動性。
民營企業(yè)應(yīng)從企業(yè)內(nèi)外部積極建設(shè)PPP專家團(tuán)隊，初步遴選潛在的PPP項目。通過外部招聘和內(nèi)部培養(yǎng)等方式建立企業(yè)內(nèi)部的PPP項目投資的專家團(tuán)隊，對企業(yè)投資PPP項目進(jìn)行決策；加強(qiáng)與財政部和地方財政廳PPP專家?guī)斓膶＜?、國家和地方發(fā)改委PPP專家?guī)斓膶＜?、高校和科研院所的PPP學(xué)者專家的溝通聯(lián)絡(luò)，建立為本企業(yè)服務(wù)的外部PPP專家咨詢團(tuán)隊和智囊團(tuán)，為企業(yè)遴選PPP項目提供咨詢服務(wù)。
3.2PPP項目發(fā)起
PPP項目可以由政府方或者社會資本方發(fā)起，其中以政府方發(fā)起為主。社會資本方主動發(fā)起PPP項目不僅具有政策依據(jù)，而且具有較大的現(xiàn)實需求。因此，作為社會資本的民營企業(yè)，應(yīng)抓住機(jī)遇搶灘PPP市場，改變傳統(tǒng)被動方式變成主動，加強(qiáng)向政府和社會資本合作中心主動發(fā)起PPP項目，積累經(jīng)驗。
由社會資本方發(fā)起的PPP項目，社會資本方以項目建議書的方式向政府和社會資本合作中心推薦潛在項目，表明投資意向；會同行業(yè)主管部門評估潛在項目，項目通過后，財政部門將項目列入項目年度開發(fā)計劃；編制項目可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明、初步實施方案，并向財政部門提交項目資料。由政府方發(fā)起的PPP項目，社會資本方應(yīng)積極參與項目建議書、項目可行性研究報告、項目產(chǎn)出說明、初步實施方案的編制。民營企業(yè)應(yīng)積極參與PPP項目的前期論證工作，跟蹤和熟悉項目。
3.3確定投資意向
對列入項目年度開發(fā)計劃并向財政部門提交了有關(guān)項目資料的項目，財政部門、政府和社會資本合作中心會同行業(yè)主管部門，根據(jù)《PPP物有所值評價指引》規(guī)定，從定性和定量兩方面對項目開展物有所值評價；為確保財政中長期可持續(xù)性，根據(jù)《財政承受能力論證指引》規(guī)定，開展財政承受能力論證；根據(jù)《政府和社會資本合作模式操作指南》規(guī)定，項目實施機(jī)構(gòu)編制項目的《實施方案》。
作為社會資本的民營企業(yè)應(yīng)積極參與政府方發(fā)起的PPP項目的《物有所值評價報告》、《財政承受能力論證報告》和《實施方案》（以下簡稱“兩評一案”）的編制；由民營企業(yè)主動發(fā)起的PPP項目，通常由發(fā)起方組建專業(yè)團(tuán)隊，進(jìn)行項目的策劃論證，并自行承擔(dān)相關(guān)前期費(fèi)用，聘請專業(yè)咨詢公司及律師團(tuán)隊，編制項目的“兩評一案”。
4 民營企業(yè)投資PPP項目的供應(yīng)實施路徑分析
民營企業(yè)投資PPP項目的供應(yīng)實施階段的主要工作包括對PPP項目的供應(yīng)決策、PPP項目供應(yīng)和PPP項目實施三個環(huán)節(jié)。民營企業(yè)投資PPP項目的供應(yīng)實施路徑如圖3所示。
4.1項目供應(yīng)決策
民營企業(yè)應(yīng)首先在市場上收集PPP項目采購的相關(guān)信息；結(jié)合自身投資領(lǐng)域、資金實力、投資收益和風(fēng)險控制要求等，對收集的PPP采購項目進(jìn)行初步篩選；購買經(jīng)過初步篩選項目的資格預(yù)審文件，熟悉資格預(yù)審要求，判斷自身是否符合資格要求，是否需要與其他社會資本方組成聯(lián)營體等；通過對PPP項目的采購需求和社會資本方或聯(lián)營體的供應(yīng)需求分析，做出項目供應(yīng)的最終決策。
4.2PPP項目供應(yīng)
在做出項目供應(yīng)決策后，根據(jù)資格預(yù)審要求認(rèn)真編制資格預(yù)審文件；通過資格預(yù)審后，根據(jù)項目采購文件認(rèn)真編制采購響應(yīng)文件；作為中標(biāo)候選人，與采購結(jié)果確認(rèn)談判工作組就合同中可變的細(xì)節(jié)問題進(jìn)行合同簽署前的確認(rèn)談判；確認(rèn)談判完成后，與項目實施機(jī)構(gòu)簽署確認(rèn)談判備忘錄；在對采購結(jié)果和根據(jù)采購文件、響應(yīng)文件、補(bǔ)遺文件和確認(rèn)談判備忘錄擬定的合同文本進(jìn)行公示無異議且政府審核同意后，與項目實施機(jī)構(gòu)簽署PPP項目合同，完成對PPP項目的供應(yīng)。
4.3PPP項目實施
按照項目合同約定，社會資本方依法設(shè)立項目公司注入注冊資本金，在財政部門和項目實施機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理下，進(jìn)行項目融資；確定設(shè)計、監(jiān)理、造價、項目管理和工程施工等單位，負(fù)責(zé)項目的建設(shè)和竣工驗收；負(fù)責(zé)項目的運(yùn)營，配合項目實施機(jī)構(gòu)定期進(jìn)行項目產(chǎn)出的績效考核，編制季報和年報，報財政部門備案；配合項目實施機(jī)構(gòu)每3～5年對項目進(jìn)行中期評估，分析項目運(yùn)行狀況和項目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性，及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險，制訂應(yīng)對措施，并報財政部門備案。
5 民營企業(yè)投資PPP項目的市場退出路徑分析
完善的市場退出機(jī)制是社會資本尤其是民營企業(yè)投資PPP項目的重要保障。這一階段包括市場退出形式分析、退出方式設(shè)計和項目正式移交三個環(huán)節(jié)。民營企業(yè)投資PPP項目的市場退出路徑如圖4所示。
5.1退出形式分析
社會資本的退出形式包括期滿退出和提前退出（整體提前退出和部分提前退出）。通常情況下在運(yùn)營期滿后順利完成移交，實現(xiàn)社會資本期滿退出是最為理想的結(jié)果。然而，PPP項目涉及領(lǐng)域多專業(yè)性強(qiáng)、運(yùn)營周期長投資大、項目風(fēng)險高收益低、社會資本參與方多且專長各異等因素的存在，使得社會資本尤其是民營企業(yè)在合作期限結(jié)束之前可能面臨提前退出市場的現(xiàn)實需要。因此，應(yīng)在市場進(jìn)入階段將退出問題進(jìn)行提前規(guī)劃，對市場退出形式進(jìn)行綜合論證，同時結(jié)合項目的具體情況對提前退出時點(diǎn)進(jìn)行分析，即對鎖定期的期限設(shè)定問題進(jìn)行分析，并在PPP項目合同簽訂時與項目實施機(jī)構(gòu)進(jìn)行談判協(xié)商，并將市場退出形式、退出時點(diǎn)（鎖定期的期限）、不同市場退出形式下的補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)等條款寫入PPP項目合同中，以規(guī)避民營企業(yè)在市場退出時面臨的不確定性和風(fēng)險，增加民營企業(yè)的靈活性和融資吸引力，使民營企業(yè)更好地實現(xiàn)資金價值。
5.2退出方式設(shè)計
社會資本的市場退出方式主要有：政府回購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、公開上市、發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化、租賃等。民營企業(yè)投資PPP項目時，應(yīng)根據(jù)不同的市場退出形式對市場退出方式進(jìn)行設(shè)計，并在PPP項目供應(yīng)階段將有關(guān)市場退出方式的條款寫入PPP項目合同中。
政府回購是社會資本的主要退出方式。對期滿退出的政府回購，理論和實踐都較多，民營企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)分析提前退出的政府回購，分析不同退出時點(diǎn)的補(bǔ)償決策機(jī)制和補(bǔ)償支付方式等。股權(quán)轉(zhuǎn)讓是常用的提前退出方式。社會資本方在項目正常生產(chǎn)運(yùn)營的某個時點(diǎn)將其持有的項目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他股東或政府同意的運(yùn)營單位。民營企業(yè)應(yīng)重點(diǎn)分析股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式、轉(zhuǎn)讓條件、轉(zhuǎn)讓時點(diǎn)等問題，在簽訂PPP項目合同時應(yīng)爭取盡可能少的對股權(quán)變更的限制。公開上市是將項目公司按上市要求和程序進(jìn)行公開上市，社會資本再通過二級市場轉(zhuǎn)讓股份，從而實現(xiàn)社會資本的市場退出。發(fā)行債券是PPP項目公司“以債還貸”的一種途徑。常規(guī)企業(yè)債受法律法規(guī)約束較高，而項目收益?zhèn)陌l(fā)行門檻較低，使得PPP項目公司通過發(fā)行項目收益?zhèn)顺鍪袌龀蔀榭赡?。資產(chǎn)證券化是指缺乏流動性，但具有未來穩(wěn)定現(xiàn)金流的財產(chǎn)或財產(chǎn)權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，通過結(jié)構(gòu)化金融技術(shù)，將其轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢栽谫Y本市場上流通和轉(zhuǎn)讓的證券，實現(xiàn)社會資本的市場退出。租賃是以資產(chǎn)轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)，項目公司以項目資產(chǎn)與租賃公司開展售后回租業(yè)務(wù)，租賃公司在運(yùn)營期向項目公司支付資產(chǎn)買賣全部價款或部分價款，實現(xiàn)社會資本的提前退出。
5.3項目正式移交
PPP項目正式移交主要包括項目的移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割和項目的平穩(wěn)運(yùn)營過渡等。
項目移交時，項目實施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)將組建項目移交工作組，社會資本或項目公司與項目移交工作組對項目移交進(jìn)行準(zhǔn)備，完成項目移交準(zhǔn)備；按照項目合同約定確認(rèn)的補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容、移交標(biāo)準(zhǔn)，制定的資產(chǎn)評估和性能測試方案等，對項目進(jìn)行性能測試；社會資本或項目公司將滿足性能測試要求的項目資產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)和技術(shù)法律文件，連同資產(chǎn)清單移交給項目實施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)，辦妥法律過戶和管理權(quán)移交手續(xù)，完成項目資產(chǎn)交割；項目資產(chǎn)移交后，社會資本或項目公司應(yīng)配合項目實施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)做好平穩(wěn)運(yùn)營過渡的相關(guān)工作，完成項目的平穩(wěn)運(yùn)營過渡，以保證項目實施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)接收到一個平穩(wěn)運(yùn)行的項目，完成項目的正式移交。
作者介紹：盧明湘1， 謝曉莉2， 呂潔2（1.西華大學(xué)管理學(xué)院， 四川 成都 610039； 2.西華大學(xué)土木建筑與環(huán)境學(xué)院， 四川 成都 610039）
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